作者 蕭衡鐘 華中師范大學(xué)臺灣與東亞研究中心研究員，北京大學(xué)、中國文化大學(xué)博士
中國大陸第十屆全國人大于2005年3月14日通過(guò)《反分裂國家法》，轉化過(guò)去半個(gè)多世紀對臺灣 “促統重于反獨”的政策方針，正式以法律的形方式建構出統一的基調(第一、二條)，遏制臺灣舉辦公投、正名、制憲的意圖與嘗試，并授權國務(wù)院、中央軍事委員會(huì )決定，采取非和平方式及其他必要措施（第八條）。探究其立法宗旨與適用范圍，不出2004的國防白皮書(shū)之外，“制止臺獨是中國武裝力量的神圣職責”，以及“三個(gè)堅決”、一個(gè)“絕不”，堅決反對任何形式的臺獨分裂活動(dòng)、堅決反對任何形式的外來(lái)干涉、堅決反對任何國家向臺灣出售武器，或與臺灣進(jìn)行任何形式的軍事結盟，絕不允許任何人，以任何方式把臺灣從中國分割出去，貫穿中共歷任領(lǐng)導人解決臺灣問(wèn)題的思想。
一、 追本溯源：因應日漸興起的 “法理臺獨”趨勢
《反分裂國家法》的構思，最早可能起源于2002年11月，當時(shí)臺灣執政的陳水扁剛提出“一邊一國論”，公投、制憲、正名等議題挑動(dòng)臺海敏感神經(jīng)，引發(fā)兩岸關(guān)系緊張，當時(shí)由武漢江漢大學(xué)研究臺灣問(wèn)題的教授余元洲，完成中華人民共和國國家統一促進(jìn)法（學(xué)者建議案），并將該建議案提交全國人大常委會(huì )以及國務(wù)院臺灣事務(wù)辦公室等有關(guān)機構，提出了 “主權對等論”的觀(guān)點(diǎn)，即中華人民共和國政府，可將臺灣看作是它的特別行政區，而中華民國政府同樣可將中國地區看作其特別的政治區；此外其建議案還要求將臺灣獨立作為一種罪行，任何企圖分裂國家的中國籍人士(建議案中將其定義為中國、香港、澳門(mén)和臺灣地區的全體公民)必須受到懲罰。
2004年12月，中國全國人大常委會(huì )公布將審議反分裂國家法草案，并隨后決定提交全國人大審議，這與通常中國大陸平均三年左右的立法程序明顯不符，草案也只經(jīng)過(guò)一次常委會(huì )審議，就決定交付人大審議表決。可見(jiàn)這是北京希望通過(guò)縮短立法時(shí)間來(lái)減少外界輿論對該部法案的爭論。
對于臺灣來(lái)說(shuō)，當時(shí)忽然得知《反分裂國家法》已經(jīng)提付全國人大進(jìn)行立法工作，確實(shí)覺(jué)得相當突然，距離中國大陸出現將探討國家統一法的聲音，僅半年多一點(diǎn)的時(shí)間，中國大陸就由統一法轉向反分裂法，并且提付第十屆全國人民代表大會(huì )立法，實(shí)在是臺灣始料未及。
對于這樣一部針對臺灣的法律，其名稱(chēng)的確定也經(jīng)過(guò)了長(cháng)時(shí)間的斟酌，最早時(shí)提出的名稱(chēng)是統一法，此后又有臺灣基本法、反國家分裂法等，法律的名稱(chēng)最后定案為《反分裂國家法》，主要是為了反應北京政府對兩岸現狀的看法，即兩岸目前處于分治即 “治權的不統一”，但并不是分裂即“主權的不統一”的狀態(tài)，而新法的目的是在于避免出現中國分裂的狀態(tài)。而最終的法律草案也只限于臺灣問(wèn)題，而沒(méi)有涉及港澳、西藏和新疆，按照中國大陸現行的法律體系，中國大陸如出現分裂國家的行為，適用刑法中的“分裂國家罪”或“煽動(dòng)分裂國家罪”。
2005年3月14日，中國大陸第十屆全國人民代表大會(huì )第三次會(huì )議的最后一項日程，就是對《反分裂國家法》進(jìn)行表決，最后表決結果是以2896票贊成、0票反對、2票棄權、3人未按表決器的高票通過(guò)，時(shí)任國家主席胡錦濤在當天簽署第34號主席令，宣布正式頒布該法，并從即日起生效。
大陸之所以這么快就推出《反分裂國家法》，大略有幾個(gè)因素：1.臺灣的民主化促使自主意識與主體意識抬頭，但自主語(yǔ)言的升高及行動(dòng)升級，卻走向“法理臺獨”方向發(fā)展；2.陳水扁執政加快“臺灣獨立”的步伐之快，出乎大陸想象，從2002年8月提出“一邊一國”的主張，2003年6月以后相繼提出“公投反飛彈”、“公投制憲”的要求，雖經(jīng)北京與美國一再施壓，但仍攔不住陳水扁；3.陳水扁于2004年3月強行舉辦“防御性公投”，“法理臺獨”的走勢難以攔阻，中國大陸如果不迅速采取因應措施，有效警告與反制，則難保此一趨勢不會(huì )造成兩岸兵戎相見(jiàn)。
二、反獨促統：領(lǐng)土主權不容分割
大陸先前所采用的“反獨促統”政策，是以外交施壓，使歐洲、美國、日本、東盟國家等，公開(kāi)表示反對臺灣獨立，更進(jìn)一步于1999年推出統一法草案，但從擬定的統一法到最后出爐的《反分裂國家法》，法律名稱(chēng)界定的轉變，具有特定意義。
而統一法是將“統一”視為兩岸未來(lái)的唯一選項，而《反分裂國家法》則是將現狀界定為兩岸是合而為一，讓國際社會(huì )有形成“中國是維持兩岸現狀”的印象，建立“法理一中”基礎。《反分裂國家法》系以臺灣為中國領(lǐng)土一部分為前提的立法，并將兩岸界定為同屬一中，由大陸定調成為立法者、執法者與“臺獨”定義的解釋者。就《反分裂國家法》的名稱(chēng)來(lái)看，可認為重點(diǎn)在防止臺灣獨立，但同時(shí)也在促進(jìn)統一，使臺灣實(shí)行不同于大陸的制度，高度自治即一國兩制（第五條末段），提出采取非和平方式遏阻臺灣獨立，勾勒出一個(gè)中國原則的方針原則進(jìn)行協(xié)商和談判。
第十屆全國人大三次會(huì )議的大會(huì )新聞發(fā)言人姜恩柱明確說(shuō)明，《反分裂國家法》這部法律是一部促進(jìn)兩岸關(guān)系發(fā)展，促進(jìn)和平統一的法律，是一部反對“臺灣獨立”勢力、分裂國家、維護臺海地區穩定和平的法律，是一部維護國家主權領(lǐng)土完整，符合中華民族根本利益的法律。姜恩柱并再三強調，制定這部法律完全是針對臺灣獨立的分裂勢力分裂國家活動(dòng)的，絕不是針對廣大臺灣同胞，廣大臺灣同胞是不贊成臺灣獨立的。
且《反分裂國家法》未以“中華人民共和國”為國號，而是在2005年3月14日舉行的第十屆全國人民代表大會(huì )第三次會(huì )議通過(guò)的一部針對臺灣海峽兩岸關(guān)系的中華人民共和國基本法律，當天就經(jīng)中華人民共和國主席胡錦濤簽署并立即予以實(shí)施，該法律的主要內容是鼓勵兩岸繼續交流合作，但同時(shí)也首次明確提出了在三種情況下中國可使用非和平方式達到國家統一。
《反分裂國家法》共有10條，首先開(kāi)宗明義地表明世界上只有一個(gè)中國，大陸和臺灣同屬一個(gè)中國，中國的主權和領(lǐng)土完整不容“分割”，維護主權完整、促進(jìn)兩岸統一，是包括臺灣同胞在內的全體中國人民的共同義務(wù)與神圣職責。該法第三條將臺灣問(wèn)題定義為是 “中國內戰的遺留問(wèn)題”。因此，是中國內部事務(wù)，“不受外國勢力干涉”。第五條提出一個(gè)中國原則是和平統一的基礎，并許諾和平統一后臺灣將 “可以實(shí)行不同于中國的制度，高度自治”。
第六條則要求政府推進(jìn)兩岸人員的交往，鼓勵和推進(jìn)經(jīng)濟合作和直接“三通”，鼓勵和推進(jìn)教育、科技、文化等各項事業(yè)的交流，并要保護臺灣商人的利益。第七條表明主張通過(guò)協(xié)商和平解決兩岸問(wèn)題，并提出兩岸可在包括結束敵對狀態(tài)、臺灣政治地位、臺灣的國際空間等，六方面來(lái)進(jìn)行協(xié)商談判。
最受矚目的第八條則列明，在三種情況下政府得采取“非和平方式及其他必要措施，捍衛國家主權和領(lǐng)土完整”。這三種情況是指，當臺灣從中國分裂形成事實(shí)、將發(fā)生可能導致臺灣從中國分裂的重大事變、以及和平統一的可能性完全喪失時(shí)。
外界將焦點(diǎn)集中在三大條件中的最后一項，即“和平統一的可能性完全喪失”，這被認為是一項可以被非常靈活解釋的條件。另外第八條也允許國務(wù)院在必要時(shí)先采取行動(dòng)，隨后再向國家最高政權機關(guān)全國人民代表大會(huì )通報，等于授權政府可以先斬后奏，第九條則要求在“采取非和平方式及其他必要措施”時(shí)，應盡力保護臺灣人民和外國在臺僑民的生命財產(chǎn)安全。
回顧第十屆人大2005年3月8日對外正式公布《反分裂國家法》的草案內容時(shí)，當時(shí)外界一般分析，為顧及臺灣人民的感受，避免因措詞強硬導致臺灣人民反感，也為避免加深兩岸關(guān)系的緊張對立，大陸最后可能通過(guò)“以非和平方式處理兩岸問(wèn)題”的文字，而不再如以往動(dòng)輒宣稱(chēng)“不放棄使用武力”。此種表述見(jiàn)諸于《反分裂國家法》，由表面視之，中國大陸對臺灣的軍事立場(chǎng)似乎較以往緩和，但臺灣執政者必須了解，這并不代表日后中國大陸在處理兩岸問(wèn)題上不再以武力為最后手段，而是這個(gè) “非和平方式”的表述帶給中國大陸在動(dòng)武上更大的彈性，至于手段為何則更難以捉摸。
三、《反分裂國家法》的法律定位
1、作為特別法
2004年中國大陸發(fā)布全國人大常委會(huì )將審議反分裂法草案，是大陸對臺法律戰的標志，代表依法治國下法律化的對臺政策，代表《反分裂國家法》是專(zhuān)門(mén)針對臺灣獨立問(wèn)題擬定的一部特別法，使用《反分裂國家法》而非統一法的名稱(chēng)，是以法律形式確立中國統一的內涵。
《反分裂國家法》既是針對臺灣公投制憲而來(lái)，旨在遏制“法理臺獨”，同時(shí)，該法亦同反對臺灣變更“中華民國”的憲法及國號。就憲法最高、國內特別法次之、國內普通法再次、最后為行政規則的法律位階排序而言，可謂以特別法的形式，作為在八二憲法序言中明文規定“臺灣是中華人民共和國神圣領(lǐng)土的一部分”之落實(shí)，同時(shí)更是一種政治宣示。
2、作為普通法與基本法
北京選擇以《反分裂國家法》定名，并由第10屆全國人大第三次會(huì )議通過(guò)，可視之屬于基本法律性質(zhì)，若視之為基本法，則與刑法等基本法律效力位階一致，此舉是以中國大陸13~14億人口為整體，而臺灣2300~2400萬(wàn)人口為部分來(lái)看待，如此自然部分是要服從于整體的，當部分要分離，便必須取得整體同意，以整體民意制衡部分民意的用意明顯。
在完成立法程序后，溫家寶主持了第十屆全國人大的最后一次記者招待會(huì )，在回答臺灣電視臺記者的問(wèn)題時(shí)，他表示“這是一部加強一個(gè)中國和推進(jìn)兩岸關(guān)系的法、是一部和平統一的法，而不是針對臺灣人民的，也不是一部戰爭法”。
另外，美國CNN記者問(wèn)及美國和日本是否可能干涉，溫家寶回答時(shí)再次聲明臺灣問(wèn)題為中國內政，并指出中華人民共和國政府不希望、也不害怕其他國家的干涉，并指出中國不是好戰的國家，百年來(lái)，一直受人欺負，不曾占領(lǐng)別的國家一寸領(lǐng)土。
四、《反分裂國家法》的法律效果
其實(shí)，美國也曾在1861年出現過(guò)類(lèi)似的法律，而維護主權與領(lǐng)土完整是所有國家共同的利益。《反分裂國家法》的制定，便是在國際上形成一個(gè)中國下統一的基礎，以法律形式宣示將涉及臺灣事務(wù)視為是中國內部事務(wù)，表示當屆時(shí)必須要對“法理臺獨”依法采取非和平方式及其他必要措施時(shí)，將盡可能保護臺灣人民生命和財產(chǎn)安全，同時(shí)依法保護臺灣同胞在中國大陸之權益，以達由臺灣民眾給臺灣政府壓力之“反獨”、“促統”目的。
同時(shí)，《反分裂國家法》既以法律形式確立了中國統一的內涵（第五條），如此一來(lái)也排除了學(xué)界關(guān)于以“東、西德”或“南北韓”、“歐盟”乃至于“邦聯(lián)”、“國協(xié)”等解決兩岸問(wèn)題模式的討論。
綜觀(guān)制定《反分裂國家法》對中國大陸自身得失，正面影響為掌握臺海議題主導權、確保國家發(fā)展腳步不被打亂，營(yíng)造聯(lián)美反臺獨的統一戰線(xiàn)，并以之為對臺、美之法律依據，昭告行為準則、塑造法治形象。
當時(shí)學(xué)界認為，為避免及引發(fā)世界主要國家的強烈反彈，一般分析《反分裂國家法》的條文不會(huì )定得太細，而是訴諸于大原則，以降低該法通過(guò)后的沖突性，并爭取國際認同。而負面影響為影響臺灣內部對北京的觀(guān)感，讓主張“臺獨”人士丑化、污名化此法以誤導、鼓動(dòng)臺灣民眾的主體意識與民粹民意，也遭美國得以借機施壓并聲援臺灣。
不可諱言的是，《反分裂國家法》確實(shí)也授與了中國大陸對臺灣動(dòng)武的法律依據，在當時(shí)受到國際社會(huì )多方批評，認為限縮了北京當局對“臺獨”的解釋?zhuān)瑢?lái)會(huì )面臨動(dòng)武與否的難題。但綜觀(guān)條文字里行間，中國大陸都以“推動(dòng)兩岸交流、促進(jìn)和平統一”為引子，希望能減少武力恫嚇的反效果。
檢視該法條文，內容多數都強調兩岸交流的重要性，也希望以此作為兩岸邁向統一的途徑，只有在第八條明言“臺獨分裂勢力以任何名義、任何方式造成臺灣從中國分裂出去的事實(shí)，或者發(fā)生將會(huì )導致臺灣從中國分裂出去的重大事變，或者和平統一的可能性完全喪失，國家得采取非和平方式及其他必要措施，捍衛國家主權和領(lǐng)土完整”。
但何謂事實(shí)、何謂重大事變，該法并無(wú)論及，也事先留下了模糊與彈性的空間，外界認為北京當局有意留下法律的灰色地帶，以利將來(lái)的解釋、并有利于將來(lái)視臺灣政治社會(huì )發(fā)展予以適時(shí)、適當之應對。面對臺灣政治情勢的大轉變，《反分裂國家法》的制定，是在回應民進(jìn)黨主導下，“臺獨”運動(dòng)在臺灣內部高漲的合理結果。
不論臺灣內部對該法的后續反應及對臺灣政治演變的影響為何，但中國大陸堅持此法的態(tài)度，并不會(huì )因國際社會(huì )及臺灣的強烈反對而退縮，因為對中國大陸領(lǐng)導人來(lái)說(shuō)，這不僅是國家核心利益與領(lǐng)土主權完整的問(wèn)題，更是攸關(guān)中國崛起及民族復興下黨的領(lǐng)導、維持政權合法性的歷史大事，因此在處理臺灣問(wèn)題上，中國大陸只會(huì )軟的更軟、硬的更硬來(lái)貫徹其兩手策略，并持續加深給予臺灣同胞居民化待遇的單邊惠臺措施與同等待遇力度。
大陸認為臺當局在教育、行政、文化層面積極推動(dòng)去中國化，因此對臺政策主要的戰略思考是以相對應戰術(shù)來(lái)穩定兩岸關(guān)系，控制兩岸情勢，全力嚇阻臺獨的發(fā)展，建構和平統一的架構。《反分裂國家法》中，賦與國務(wù)院及軍委 “先斬后奏”的權力，使其在對臺動(dòng)武上可視條件的成熟，直接武力相向。
至于所謂的條件，包含如2000年《一個(gè)中國原則與臺灣問(wèn)題》白皮書(shū)提出的“動(dòng)武三個(gè)前提”、或向1999年中國大陸《國防白皮書(shū)》中提及的臺灣當局“伺機利用憲政改革制造重大臺獨事變”等情況，都可成為大陸使用非和平方式處理兩岸問(wèn)題的條件，《反分裂國家法》條文內容措詞緩和下其實(shí)隱含深層用意，臺灣民眾與執政者應該具體認清。
