作者 柳金財 佛光大學(xué)公共事務(wù)學(xué)系助理教授

　　臺灣社會(huì )對于《難民法》議題討論，已歷經(jīng)十八余年，2002年陳水扁主政時(shí)期“臺行政機構人權保障推動(dòng)小組”決議推動(dòng)制定《難民法》，建立完善難民庇護機制;2005年臺“內政部”陸續推動(dòng)辦理此法制定，2008年1月大陸委員會(huì )發(fā)布政策文件，然皆未能夠在臺立法機構獲審議通過(guò)，此時(shí)期朝小野大，民進(jìn)黨并無(wú)掌握“立法權”，其所建立政府類(lèi)型為所謂“分立性政府”，行政權與立法權分屬民進(jìn)黨及國民黨，民進(jìn)黨當局難以確保其政策受到臺立法機構支持。

　　然自2016年同為民進(jìn)黨籍蔡英文執政后，臺行政機構及民進(jìn)黨籍立法委員皆提出《難民法》草案，已于2016年6月召開(kāi)內政、外交國防委員會(huì )聯(lián)席會(huì )議進(jìn)行審查、8月函送審查會(huì )版本及10月份排入院會(huì )。此時(shí)期民進(jìn)黨完全執政，建立同時(shí)掌握行政權及立法權的“一致性政府”，然歷經(jīng)四年卻未能完成《難民法》立法程序。換言之，處于陳水扁時(shí)期，由于中行政權與立法權分立，欲政策立法是“非不愿為、乃無(wú)能為也”;而在蔡英文時(shí)期則是“不愿為也、但有能為之”。

　　民進(jìn)黨黨政各層級領(lǐng)導傾向不支持訂定《難民法》，蔡英文表示民進(jìn)黨當局從未介入香港問(wèn)題，但支持香港人民追求自由民主;宣稱(chēng)現行法律已足夠在必要時(shí)提供香港人民必要協(xié)助;臺行政機構負責人蘇貞昌也宣稱(chēng)目前相關(guān)法律機制運作已十分完備。就此而論，當前民進(jìn)黨高層領(lǐng)導并不認為制定《難民法》有其迫切性。以民進(jìn)黨為同時(shí)掌握行政與立法兩權之 “一致性政府”，掌握半數以上“立法委員”席次，若要通過(guò)《難民法》并非困難之事，如同快速修訂“國安五法”及制定《反滲透法》般，并無(wú)立法通過(guò)之困難。何以出現前后政策立場(chǎng)南轅北轍之歧異呢?其政治影響又為何呢?

　　首先，避免制定《難民法》與反制香港反逃犯條例運動(dòng)及制定《港區國安法》產(chǎn)生政治連結。民進(jìn)黨當局介入香港事務(wù)程度有其困難，不易找到支撐點(diǎn)，甚至可能因未能妥善處理香港問(wèn)題，而重創(chuàng )原已嚴重惡化兩岸關(guān)系。目前民進(jìn)黨黨政高層仍在臺立法機構議案審議中將《難民法》束之高閣，僅是繼續重申現行法規已完備適用，不僅拒絕“港毒”黃之鋒所提《難民法》;同時(shí)也未呼吁黃之鋒及臺灣社會(huì )團體所倡議《香港人權民主法案》。

　　蔡英文明言支持香港抗爭運動(dòng)，實(shí)則采取不介入立場(chǎng)，避免進(jìn)一步激怒大陸當局，致兩岸關(guān)系陷入惡性循環(huán)。蔡英文曾表示雖支持香港人追求民主自由，但不會(huì )介入;宣稱(chēng)現有法律已足夠的理由，這等于委婉拒絕黃之鋒修訂《難民法》呼吁，先前黃之鋒來(lái)臺訪(fǎng)問(wèn)也未蒙特別接見(jiàn)，足見(jiàn)其有意維持距離保持中立性，避免激怒大陸。換言之，選擇不要迫切地為《難民法》立法、刻意與香港政治異議人士保持距離，其政策思維邏輯在于避免對兩岸互動(dòng)產(chǎn)生惡性循環(huán)及負面影響。

　　其次，《難民法》適用對象為具外國籍人士，而非大陸及港澳地區人民。民進(jìn)黨執政的臺行政機構提出《難民法》草案已于2016年7月14日在臺立法機構一讀通過(guò)，但該草案是以“外國人”及“無(wú)國籍人”為適用對象，若是中國大陸、香港澳門(mén)地區人士來(lái)臺申請尋求政治庇護，臺“內政部”則將配合主管機關(guān)陸委會(huì )政策辦理;香港人士若遭政治壓迫而有政治庇護之需求，將采“個(gè)案處理”方式為之。這也是民進(jìn)黨黨政高層所言，既有法律規范已能處理。

　　進(jìn)一步言之，蔡英文提出“維持現狀”主張，宣稱(chēng)依據“憲法”、《兩岸人民關(guān)系條例》及相關(guān)法律，來(lái)處理兩岸事務(wù)。既對難民界定為“外國籍”或“無(wú)國籍”，其對象并非是大陸人民”、 港澳地區人民。若《難民法》中針對大陸地人民、 “港澳地區人民”為處理適用之對象，形同在法制上視上述地區為“外國”，造成“一邊一國”尋求“法理臺獨”、“修法臺獨”之印象認知。

　　復次，目前臺灣地區對大陸民眾庇護協(xié)助，存在非常不完善庇護機制。有關(guān)大陸人民尋求庇護主要分成兩種模式，第一種是經(jīng)許可入境之大陸人民尋求庇護案件，依據《兩岸人民關(guān)系條例》直接進(jìn)入是否許可項目居留的審理，并無(wú)難民認定之設計。第二種模式為未經(jīng)許可入境臺灣者，依條例第17條第8項，及“大陸人民在臺灣地區依親居留長(cháng)期居留或定居許可辦法”第19條規定，無(wú)法適用條例第17條第4項政治考慮項目許可臺長(cháng)期居留。

　　再者，臺灣提供香港民眾來(lái)臺居留方式亦存在諸多限制。目前香港居民主要是依據《香港澳門(mén)關(guān)系條例》(簡(jiǎn)稱(chēng)港澳條例)中的居留辦法第16條規定范圍，以就學(xué)或投資等16項合作模式來(lái)臺居留。其中投資門(mén)坎為600萬(wàn)元，但此被批判對于政治異議人士難以適用600萬(wàn)元投資移民。而根據《港澳條例》第18條訂出“因政治因素而致安全及自由有緊急危害的港澳居民，政府得給予必要之援助。”但前述條文又未具體言明何謂“緊急危害”、“該由誰(shuí)判定”，“必要之援助”系指為何?包括長(cháng)期居留的認定嗎?實(shí)務(wù)上對申請援助的政治異議人士來(lái)說(shuō)，由于其身分認定不易，而傾向“個(gè)案”處理。此種方式也備受民間社會(huì )團體所批判，質(zhì)疑民進(jìn)黨當局面對香港反逃犯條例風(fēng)波及《港區國安法》所提出對香港民眾協(xié)助，流于 “口惠而實(shí)不至”。

　　最后，是否增訂《難民法》造成執政的民進(jìn)黨與社會(huì )民間團體政策立場(chǎng)沖突，導致雙方關(guān)系疏離。最初民進(jìn)黨宣稱(chēng)的愿景與目標，應制定一部新法。尤其面臨來(lái)自大陸的尋求庇護者或是來(lái)自印度、尼泊爾的西藏人士，甚至曾來(lái)自朝鮮、烏干達、哥倫比亞、敘利亞土耳其等國的零星個(gè)案，皆須有法可依循處置之。然致力于國際難民人權保障之臺灣人權團體，如 “臺灣人權促進(jìn)會(huì )”，則建議在“入出國及移民法”中增列“難民專(zhuān)章”，處理類(lèi)似個(gè)案。這不同于2005年陳水扁第二任執政所提出《難民法草案》，試圖全面性解決此等個(gè)案，并非在《入出國及移民法》增列 “專(zhuān)章”處理而已。

　　然而，當這些民間團體接受民進(jìn)黨提案主張，不論2005年民進(jìn)黨弱勢執政或2016年民進(jìn)黨強勢執政，皆曾將《難民法草案》送進(jìn)臺立法機構，作為“優(yōu)先法案”，尤其蔡英文執政首次將此法送至臺立法機構“內政委員會(huì )”通過(guò)草案初審，在“沒(méi)有保留任何一條條文”情況下，不需再經(jīng)朝野協(xié)商，送至院會(huì )可徑付二、三讀會(huì )，法案即可通過(guò)。然臺立法機構會(huì )期結束屆期不連續，此法卻再度胎死腹中。2020年民進(jìn)黨當局再度全面執政，但卻無(wú)再提出重新審議《難民法草案》，以響應香港異議人士呼吁。而若在香港爆發(fā)反條例修正風(fēng)波及通過(guò)《港區國安法》之際，民進(jìn)黨若卻再此期間提出重新審議《難民法》，恐加深大陸對其追求“修法臺獨”之疑慮。

　　這對有意尋求庇護的香港民眾而言，臺灣社會(huì )欠缺透明及合理庇護機制。先前媒體曾傳出5名香港反修例抗爭者于7月非法偷渡臺灣，9月臺行政機構負責人蘇貞昌表示臺灣已設置專(zhuān)責機構處理，但有些個(gè)案不能透露，給予實(shí)質(zhì)幫助最重要。如此未透明化處理機制，引發(fā)臺灣社會(huì )公共論壇之批判，但民進(jìn)黨則回應一旦制定此法，恐為境外敵對勢力所滲透，危害臺灣安全。民進(jìn)黨對是否制定《難民法》其執政前后立場(chǎng)有所分歧，與其說(shuō)是缺乏政治誠信及承諾;而另一解讀是面臨執政所遭遇政治現實(shí)環(huán)境，其政策立場(chǎng)變得更為務(wù)實(shí)，其背后政策思維矛盾即是追求政治自主性與臺灣安全目標沖突，陷入政策兩難窘境。稍有不慎，將沖擊原本就已雪上加霜的兩岸關(guān)系。